محمد فاضلی وبسایت شخصی محمد فاضلی
توضیح: این مقاله در منبع زیر منتشر شده است.
فاضلی، محمد. (۱۳۹۳) «دموکراسی و اصلاح بوروکراسی: خورشید دموکراسی از مشرق اصلاح بوروکراسی طلوع می‌کند.» اندیشه پویا، سال سوم، شماره ۱۸، صص. ۳۷-۳۵.
طرح مسأله
یکی از ویژگی‌های جامعه و دولتی که مدیریت‌اش به حسن روحانی سپرده شده این است که تعیین الویت‌های سیاست‌گذاری و اقدام برای آن بسیار دشوار است. بخشی از این دشواری از آن‌جا ناشی می‌شود که مسائل زیادی هستند که وخامت آن‌ها به حدی رسیده که نمی‌توان برای مدتی نسبت به آن‌ها بی‌تفاوت بود و زمان را صرف مسائل دیگری کرد سپس به آن‌ها پرداخت. چه کسی می‌تواند از میان بحران سیاست خارجی، بحران زیست‌محیطی، وضعیت اقتصادی دچار رکود تورمی، انبوه معوقات بانکی، نقدینگی خارج از کنترل، تحریم‌های اقتصادی، عدم توازن‌های موجود در بودجه دولت، کاهش سرمایه اجتماعی، و هر یک از زیرشاخه‌های مرتبط با این مسائل، یکی را در صدر بنشاند و بقیه را ذیل آن قرار دهد. زمان بحران‌های در هم تنیده است. حل مسائل اقتصادی درگیر رفع تنش‌های سیاست خارجی و کاهش تحریم‌هاست، و هم‌زمان مذاکره قدرتمند با طرف‌های خارجی نیازمند عملکردی اقتصادی است که طرف مقابل را از اثرگذاری معنادار تحریم‌ها ناامید کرده و سرمایه اجتماعی دولت برای حفظ روند مذاکرات را تأمین کند. بقیه مسائل نیز به همین نحو در هم گره خورده‌اند. تصور یافتن مسأله‌ای که صدرنشین جدول اولویت‌های دولت و نظام سیاسی در ایران باشد، بسیار دشوار و شاید ناممکن است. لذا می‌خواهم درباره مسأله‌ای بنویسم که در میان مهم‌ترین‌ها قطعاً جایگاهی مهم خواهد داشت.
عبارتی از مقاله فرانسیس فوکویاما که اتفاقاً در شماره پیشین اندیشه پویا منتشر شده است آغاز مناسبی برای این بحث است. «هواداران دموکراسی با دلایلی محکم، تلاش‌های‌شان را برای محدود کردن قدرت دولت‌ها متمرکز می‌سازند. اما چندان انرژی و زمانی صرف اندیشیدن درباره شیوه کارآمد حکمرانی نمی‌کنند. ایشان، به قول وودرو ویلسون بیشتر به کنترل کردن دولت علاقه‌مند هستند تا سازمان‌دهی آن.» (فوکویاما، ۱۳۹۳، ص. ۳۶) فوکویاما سپس توضیح می‌دهد که رهبران به قدرت رسیده اوکراین در سال ۲۰۰۴ وقت خود را با جروبحث‌های داخلی تلف کردند و از رفع فساد و ساختن ادارات دولتی قابل اعتمادتر بازماندند. هند نیز دچار همین وضعیت است. فیل آسیا درگیر فشل بودن دستگاه اداری است. ۳۴ درصد برندگان انتخابات اخیر هند پرونده قضایی دارند، پنجاه درصد آموزگاران مدارس سرکار حاضر نمی‌شوند، و تأمین زیرساخت‌های اساسی صورت نمی‌گیرد.
فوکویاما و کثیری از جمعیت یک و نیم میلیاردی هند به این می‌اندیشند که تفاوت میان دولت مانموهان سینگ و نارندامودی چیست؟ هر دو بر ماشین دولت، نظام اداری، تکیه دارند و دموکراسی بر گرده این بوروکراسی است که راه می‌پیماید. وقتی ماشین دولت تغییری نکند، تغییر راننده چیزی را تغییر می‌دهد؟ تصور من این است که اگر راننده اختیاری برای تغییر جاده نداشته باشد و همه راننده‌ها بخواهند جاده نسبتا واحدی را طی کنند، تغییر راننده اثر معناداری نخواهد داشت. برای آن‌که منظورم روشن شود، مجبورم جامعه ایرانی یک دهه گذشته را تشریح کنم.
محمود احمدی‌نژاد اگر اختیاری برای تغییر مسیر حرکت دولت نداشت (آنچه در خیلی از کشورها به دلیل ثبات سیاست‌ها و کنترل‌های موجود بر سر راه تغییرات رادیکال در سیاست دولت رایج است)، در بسیاری از عرصه‌ها اتفاقی متفاوت از آنچه در دولت‌های پیش از او واقع شده بود رخ نمی‌داد. وی هم سوار ماشین دولتی بود که پیش از وی اکبر هاشمی رفسنجانی و سیدمحمد خاتمی آن‌را رانده بودند. آنچه اتفاق افتاد محصول تغییر جاده و جهت بود. حسن روحانی کوشیده است ماشین دولت را به همان جاده‌ای که پیش از محمود احمدی‌نژاد در آن حرکت می‌کرد بازگرداند. البته این ماشین هشت سال از راندن در جاده‌های خاکی به دست راننده‌ای بی‌پروا که در قید و بند نگهداری و تعمیرات مرکب خود نیز نبوده است رنج می‌برد. به این ترتیب، دولت یازدهم علی‌القاعده و بدون لحاظ کردن اتفاقات غیرمنتظره، نباید موفقیت‌هایی بیش از آنچه هاشمی و خاتمی به چنگ آورده بودند به دست بیاورد. این گفته می‌تواند تلخ و بدبینانه تلقی شود، اما برای کسانی که فکر می‌کنند سازمان‌دهی دولت برای رسیدن به اهداف توسعه‌ای مهم‌تر از کنترل کردن دولت است، واقع‌بینانه است.
آنچه من بر آن تأکید دارم این است که از هم گسیختگی ماشین و ظرفیت دولت، و ضرورت اصلاح بوروکراسی، می‌تواند مهم‌ترین ضرورت ساختاری دولت یازدهم و دولت‌های پس از آن باشد. نظام سیاسی اگر می‌خواهد مشکل رکود تورمی، بحران محیط زیست، یا حتی مسائل امنیتی و سیاست خارجی خود را حل کند، چاره‌ای جز تکیه بر بوروکراسی ندارد و بوروکراسی فعلی قابلیت‌های مناسبی برای حل این مسائل ندارد. اما از آن‌جا که نمی‌توان حل شدن مسائل در هم تنیده را به پس از اصلاح نظام اداری واگذار کرد، همه این‌ها باید توأمان پیش بروند.
مسأله این است که دولت باید فرایند توسعه برای برآوردن نیازها را سرعت بخشد. اما به قول پیتر اوانز «نمی‌توان ثروت‌آفرینی را فقط تابع طبیعت و بازار به‌شمار آورد، کشورداری کارآمد نیز به میدان آمده است» (اونز، ۱۳۸۲ : ۳۷). پیش‌تر به تجربه دریافته‌ایم که منابع طبیعی نمی‌توانند مستقلاً محرک توسعه باشند، و این گزاره می‌تواند منشأ بدبینی به همه نسخه‌هایی باشد که تن دادن به قواعد بازار آزاد را راه حرکت به سوی توسعه و کاستن از آلام کشور می‌دانند. اگر فقط حل مسائل اقتصادی را در نظر بگیریم می‌بینیم که برانگیختن رشد نیازمند اقداماتی نظیر دادن یارانه، ارائه تشویق‌های مالی به بخش‌های خاص و گزینش شده (نه البته گزینشی سیاسی)، مذاکره‌ای دائم میان دولت، سرمایه داخلی و سرمایه خارجی، همکاری فناورانه و ده‌ها اقدام دیگر است که دولت باید برای انجام آن‌ها تجهیز شده باشد. مسأله دولت در ایران در همین نقطه روشن می‌شود: دولت برای انجام چنین اقداماتی مجهز نیست. اما باید این عبارت را مفهوم‌پردازی کرد و چرایی آن‌را توضیح داد. باید نظامی مفهومی داشت که بایسته‌های اصلاح نظام اداری را توضیح دهد.
چارچوبی برای تحلیل ماشین دولت
پینتر و پیر سه متغیر را برای بررسی حکمرانی معرفی می‌کنند: ظرفیت اجرا، ظرفیت خط‌مشی و ظرفیت دولت. هر کدام از این ظرفیت‌ها، در عین استقلال از هم، به درجاتی به هم وابسته‌اند، و در واقع در تعاملی متقابل با یکدیگر عمل کرده و مثلث ظرفیت را شکل می‌دهند. مثلثی که هر رأس آن یکی از این ظرفیت‌هاست و اضلاع تعاملات میان آن‌ها را شکل می‌دهند (پینتر و پیر، ۲۰۰۵، ص. ۳).
خط‌مشی‌ها، مهم‌ترین بروندادهای دولت مدرن هستند. آنچه که به عنوان خط‌مشی یا سیاست تعیین می‌شود، در واقع چارچوبی است که بوسیله آن، اولویت‌ها و اهداف، مشخص شده، و قواعد توزیع منابع و منافع تعریف می‌شود. ظرفیت خط‌مشی چیست؟ خیلی خلاصه، ظرفیت خط‌مشی به معنای «انتخاب‌های هوشمندانه» است. این ویژگی از یک‌سو بازتاب سهم بازیگران خارج از دولت در تصمیم‌گیری‌هاست؛ و از سوی دیگر ظرفیت دولت را در ارتباط با علائق سیاسی تنگ‌نظرانه نشان می‌دهد. منظور از علائق سیاسی تنگ‌نظرانه چیست؟ خیلی ساده منظور این است که آیا دولت قادر است افق درازمدت توسعه‌ای – صنعتی، زیست‌محیطی یا هر بعد ساختاری دیگری – را قربانی خواست‌های گروهی خاص یا حتی یک نماینده مجلس که افق نگاهی متفاوت از خیر جمعی دارند، نکند. این سؤال بسیار مهم است زیرا «مداخله کارآمد دولت بستگی به مطابقت نهادها و الگوهای مداخله، با تعادل قدرت سیاسی در جامعه دارد. نیرومندی دولت در ارتباط با گروه‌های مختلف در حال رقابت در جامعه، برای فهم نتیجه اساسی است، زیرا می‌تواند به تعیین این موضوع کمک کند که آیا دولت قادر به مقاومت در برابر چالش‌هایی که از طرف صدمه‌دیدگان از تغییرات پیشنهادی ایجاد می‌شود هست» (تان، ۲۰۰۸، ص. ۹) یا خیر؟ صورت مسأله ساده است: تصمیم‌های دولت، آنچه که سیاست یا خط‌مشی خوانده می‌شود، بی‌گمان تأثیراتی بر افراد و گروه‌ها باقی می‌گذارد و سؤال این است که آیا دولت می‌تواند در برابر آن‌هایی که از خط‌مشی‌ها آسیب می‌بییند مقاومت کند؟ یکی از دستاوردهای مهم دولتی که دارای چنین قابلیتی است، ارائه چشم‌اندازهای بلندمدت برای برنامه‌ریزی و ایجاد فضایی قابل اعتماد و باثبات برای سیاست‌گذاری و مشارکت نیروهای خارج از دولت، چه محلی و منطقه‌ای، و چه فراملی باشد.
اما مسأله ماشین دولت در ایران یک مرحله عقب‌تر است. آنچه پینتر و پیر می‌گویند این است که آیا دولت قادر است سیاست‌های خود را علی‌رغم مخالفت‌ها و تنگ‌نظری‌ها اجرا کند؟ اما سؤال این است که آیا دولت در ایران قادر است سیاست درستی را تنظیم کند که در صورت موفقیت در اجرای آن خیر جمعی و توسعه پایدار امکان‌پذیر شود؟ بخشی از مسأله این است که همان گروه‌های تنگ‌نظر از ابتدا می‌کوشند بر سیاست‌ها تأثیر بگذارند، اما به شرط رهایی از شر آن‌ها، آیا باز هم ابزارهای لازم برای سیاست‌گذاری وجود دارد؟ به چند دلیل معتقدم ابزارهای این کار فعلا به قدر کفایت موجود نیست.
تولید خط‌مشی نیازمند اهداف روشن، داده‌های کافی، نیروی انسانی توانمند، ، گفت‌وگوی مکفی میان ذینفعان هر سیاست، توان ارتباطی مناسب برای مبادله کردن دیدگاه‌ها میان ذینفعان، و حداقلی از ثبات در محیط بیرونی و درونی برای حفظ ریتم سیاست‌گذاری و جامه عمل پوشاندن به سیاست‌هاست. هیچ‌کدام از این‌ها به درجات زیادی وجود ندارند. ممکن است تصور کنیم اهداف به روشنی در اسنادی نظیر سند چشم‌انداز ایران ۱۴۰۴ بیان شده‌اند، اما همان‌گونه که تجربه دولت محمود احمدی‌نژاد نشان داد، همه آن اهداف در شرایطی که به صورت عملیاتی تعریف نشده باشند، کانون تفسیر و تعبیر هستند. دولت وی در حالی که متهم به بی‌توجهی به سند است، ادعا دارد زودتر از افق چشم‌انداز به اهدافی نظیر تبدیل شدن به قدرت اول تولید علم در منطقه خاورمیانه تبدیل شده است. فقط مسأله این است که آیا قدرت علمی را با شاخص نرخ رشد مقالات منتشر شده در پایگاه اطلاعاتی آی.اس.آی می‌سنجند یا شاخص دیگری دارد؟ می‌بینید که اهداف تعریف نشده‌اند، مفاهیمی توصیفی‌اند که می‌توان از زوایای مختلف برای آن‌ها شاخص‌سازی کرد.
طرح هدفمند کردن یارانه‌ها و اقدامات پس از آن نظیر ثبت نام برای شناسایی دهک‌هایی که باید از فهرست یارانه‌بگیران حذف شوند نشان داد دولت به داده‌های کافی برای شناسایی جامعه‌اش دسترسی ندارد. این داده‌های بنیان‌های حکمرانی دولت مدرن را می‌سازند. یکی از دلایلی که دولت در ایران ظرفیت اخذ مالیات ندارد، یا در اجرای طرح‌هایی برای ایجاد امنیت غذایی شکست می‌خورد همین فقدان داده‌هاست.
اما برای فقدان نیروی انسانی کارآمد در دستگاه اداری شواهد آماری روشن‌تری وجود دارد. بوروکراسی انباشته از نیروهایی است که هزینه‌های جاری دولت را به حجم خطرناکی افزایش داده‌اند. مرور برخی از این آمارها جالب توجه است: قریب ۱۴۸ هزار واحد عملیاتی در کشر وجود دارند که خدمات دولتی ارائه می‌کنند و با احتساب شهرداری‌ها و دهیاری‌های حدود ۲۷۷ هزار واحد ارائه کننده خدمات وجود دارد. تقریباً چهار میلیون سیصد هزار نفر حقوق‌بگیر دولت وجود دارد که ۱۴۵ هزار نفر مدیر ستادی و ۲۹۶ هزار نفر مدیران واحدهای عملیاتی را در بر می‌گیرد. این تعداد حدود ۴۴۲ هزار نفر است. چند مقایسه ساده، تصویری از حجم این بوروکراسی ارائه می‌کند.
جمعیت شاغل ایران در بهار ۱۳۸۹ حدود ۲۱ میلیون نفر، و در سال ۱۳۹۲ بر اساس آمار مرکز آمار ایران حدود ۲۳.۸ میلیون نفر بوده است. این بدان معناست که حداقل ۱۸.۴ درصد نیروی شاغل حقوق‌بگیر دولت هستند. وضعیت این شاخص در کشورهای دیگر چگونه است؟ میانگین درصد اشتغال کارکنان دولت در کشورهای عضو OECD حدود ۱۴ درصد است و این رقم در کشور آلمان در سال ۲۰۰۵ حدود ۱۰ درصد بوده و نسبت به سال ۱۹۹۵ کاهش یافته است.
کل کارکنان دولت در ژاپن که تحت نظارت «سازمان کارکنان ملی» قرار دارند ۳.۵ میلیون نفر است که از این تعداد ۲.۸۶ میلیون نفر کارکنان سازمان‌های عمومی محلی هستند، و ۶۴۱ هزار نفر کارکنان سازمان‌های دولتی عمومی‌اند. جالب این‌که کل کارکنان بخش‌هایی که تحت عنوان «خدمات متداول» طبقه‌بندی شده‌اند ۲۷۴ هزار نفر است. دولت فدرال آمریکا در سال ۲۰۰۹ برای اداره جمعیت ۳۱۵ میلیون نفری خود به استثنای کارمندان اداره پست و سربازان، حدود ۲ میلیون کارمند داشته است.
همین آمارها برای میزان متورم بودن بوروکراسی دولتی در ایران کفایت می‌کند. اما برخی شاخص‌ها نیز درخصوص وضعیت اداری کشور وجود دارد. رتبه اثربخشی نظام اداری ۱۳۳ در میان ۲۱۰ کشور، شاخص کیفیت مقررات رتبه ۱۹۴ از ۲۱۰ کشور و شاخص پاسخ‌گویی ۱۹۲ از ۲۱۲ کشور است. بقیه شاخص‌ها هم همین وضعیت را دارند. اما فقط حجم نیروی انسانی نیست که مسأله‌ساز است. ترکیب نیروی انسانی نیز ناکارامدی تولید می‌کند. در دولت‌های محمود احمدی‌نژاد حدود ۶۵۰ هزار نفر به جمعیت کارکنان دولت افزوده شده که ۴۵۰ هزار نفر بی‌ضابطه استخدام شده‌اند و یکی از نمایندگان مجلس درخصوص این استخدام‌ها گفته است «وقتی من می‌گویم ۱۵۲۰ نفر از استخدام‌شدگان رسمی و قراردادی دولت بی‌سواد هستند شما باید میزان ناکارآمدی را تشخیص دهید. وقتی در ادارات و وزارتخانه‌های ما ۱۰ هزار نفر با مدرک راهنمایی مشغول به‌کار شدند یعنی فاتحه دولتمردی را باید در کشور خواند.»
واقعیت این است که نیروی انسانی بوروکراسی به شدت ناکارآمد است، نه این‌که نیروی کارآمد در دستگاه دولت نباشد، اما این‌ها در میان جمعیت انبوه و ناکارآمد بوروکراسی گم می‌شوند. به علاوه همین نیروی انسانی نیز فاقد سازوکارهایی برای تعامل با بخش خصوصی و سایر ذینفعان است. به این ترتیب، می‌توان گفت امکانات لازم برای ارتقای خط‌مشی‌سازی در دستگاه دولت بسیار ضعیف است.
اما باید واقعیت دیگری را نیز درباره این دستگاه بوروکراتیک متذکر شد. نیروی انسانی بوروکراسی به شدت سیاسی، از هم گسیخته و خود بخشی از مسأله تنگ‌نظری سیاسی است. بوروکراسی ایرانی شبیه لایه‌های زمین‌شناختی است. هر لایه بازمانده و رسوب فعالیت هشت ساله دولت‌های مختلف است. فقدان آزمون‌های استخدامی، گزینش‌های سیاسی، انتخاب‌های خویشاوندگرایانه و عواملی دیگر سبب می‌شوند ماهیت حرفه‌ای عمل بوروکراسی مخدوش شود. هر لایه دارای علائق، جهت‌گیری‌ها، شبکه سیاسی و منابع خاص خود است که می‌تواند علیه لایه‌های دیگر اقدام کند. دولت حسن روحانی به‌طور خاص درگیر لایه‌ای ضخیم است که بازمانده عصر محمود احمدی‌نژاد است و شاید سیاسی‌ترین و ناهم‌جهت‌ترین لایه با اولویت‌های دولت روحانی است.
بوروکراسی‌ها به شرطی می‌توانند افق بلندمدت و حدودی از ظرفیت پیش‌بینی آینده را برای کنشگران جامعه فراهم کنند که بتوانند «تعهداتی قابل اعتماد» عرضه کنند. تعهداتی که تحت تأثیر نوسانات فضای سیاسی نباشند. شیوه به‌کارگیری نیروی انسانی در بوروکراسی ایرانی دقیقاً ضد ایجاد «تعهدات قابل اعتماد» است. بنابراین چنین بوروکراسی‌ای نه قادر است سیاست‌ها و خط‌مشی‌های فارغ از تنگ‌نظری‌های سیاسی خلق کند، و نه می‌تواند تعهد قابل اعتماد به اجرای این سیاست‌ها داشته باشد.
تعابیر مختلفی از ظرفیت دولت وجود دارد. شاید ساده‌ترین تعبیر، بروندادهای مناسب باشد. ظرفیت دولت هم‌زمان به ساختار دولت، ساختار روابط دولت و جامعه، و ساختار جامعه بستگی دارد. در این‌جا برای سهولت از بحث درباره روابط دولت و جامعه، و تحلیل ساختار جامعه می‌گذریم، اما اگر اصلی‌ترین شاخص ظرفیت دولت را توانایی اعمال خواسته و اراده‌اش بر جامعه بدانیم – مثلا میل به گرفتن مالیات، یا نپرداختن یارانه به دهک‌های ثروتمند – آیا دولت در ایران قادر است اراده خود را بر جامعه تحمیل کند؟ به زبان لیندا وایز، آیا دولت در ایران قادر است «نیروی تغییردهنده» (transformative power) خود را بر جامعه تحمیل کند. البته دولت در ایران می‌تواند خشن، سرکوب‌گر، و مخوف باشد، اما آیا تغییردهنده است؟ آیا دولت به اندازه کافی استقلال از جامعه و گروه‌های خاص دارد تا «بهترین انتخاب‌هایش» (خط‌مشی‌ها) را بدون تنگ‌نظری‌های سیاسی صورتبندی کند، و آیا آن‌قدر در تعامل و گفت‌وگو با جامعه است که ملاحظات ذینفعانش را لحاظ کند. این همان چیزی است که پیتر اوانز «خودگردانی متکی به جامعه» و لیندا وایز «وابستگی متقابل مدیریت شده» نامیده بودند.
در اولین روزهای آغاز به‌کار دولت یازدهم، اعتدال را جست‌وجوی توازن ساختاری دانستم. جامعه ایران مجموعه‌ای از عدم توازن‌ها دارد که حرکت کردن به سمت آن‌ها می‌تواند معنای اعتدال باشد (فاضلی، ۱۳۹۲). اکنون می‌توان ادعا کرد دولت در ایران در عدم توازن ناشی از استقلال بیش از حد از ذینفعان سیاست‌هایش در برخی عرصه‌ها، و اسیر شدن در تنگ‌نظری‌های سیاسی برخی دیگر از ذینفعان، دچار عدم توازن ساختاری است. شیوه گزینش نیروی انسانی، ساختار جامعه‌ای که دولت قصد دارد اراده‌اش را بر آن تحمیل کند و ترکیب نیروهای مؤثر بر سیاست‌ها در این جامعه شفاف نیستند، و ساختار تشکل‌یابی نیروهای سیاسی مؤثر بر خط‌مشی‌ها به این عدم توازن دامن می‌زند.
ظرفیت اجرایی دولت بیش از هر چیز ناظر بر امکان «مدیریت صحیح و اثربخش منابع» است. توضیحات قبلی باید نشان داده باشند که ظرفیت اجرایی دولت نیز به شدت مخدوش است. وضعیت نیروی انسانی دستگاه دولتی قبلاً توضیح داده شد. بالا بودن سطح فساد نیز نشان می‌دهد که بودجه‌ها به شکل کارآمدی استفاده نمی‌شوند. تورم حجمی دولت سبب شده امکان پرداخت‌های بالا به نیروی انسانی کارآمد ولی کم‌تعداد ناممکن شود، و فقدان خودگردانی متکی به جامعه، فضای بازی برای مداخله تنگ‌نظری‌های سیاسی در سیاست‌گذاری ایجاد کرده به نحوی که در نهایت منابع محدود دولتی صرف پروژه‌ها و اقداماتی می‌شود که خروجی نهایی برخی از آن‌ها به فاجعه بیشتر شبیه است تا توسعه. این نظام حتی سرمایه‌هایی را که تحت شرایط رخدادهای تاریخی خلق شده‌اند به سرعت زایل می‌کند. شیوه اجرای طرح‌هایی نظیر سبد کالا یا ثبت نام برای شناسایی و حذف دهک‌های ثروتمند، سرمایه اجتماعی خلق شده بر اثر انتخابات ۱۳۹۲ را تحت تأثیر قرار داد.
چگونگی ترکیب سه ظرفیت خط‌مشی، ظرفیت دولت، و ظرفیت اجرایی، تعیین‌کننده عملکرد دولت و عاقبت کشور است. بحران‌های زیست‌محیطی، وضعیت سیاست خارجی، کیفیت برنامه‌های احیای اقتصادی و هر اقدام دیگر دولت که بر سرنوشت خودش و کشور مؤثر است تحت تأثیر این سه ظرفیت دولت شکل می‌گیرد. حل بحران زیست‌محیطی به این بستگی دارد که آیا دستگاه دولتی تصمیم‌های درستی برای مقابله با بحران‌ها اتخاذ می‌کند، آیا قادر است منابع را برای اجرای این تصمیم‌ها بسیج و استفاده کند، و آیا به حد کافی مستقل از جامعه و مرتبط با آن است که اراده خود را به جامعه تحمیل کند و در عین حال مخوف و خشن نباشد تا منافع مشروع ذینفعان را نادیده نگیرد؟ این پرسش‌ها برای کنش دولت در هر عرصه دیگری نیز صادق هستند.
برون‌رفت از وضع موجود
دوباره با عبارتی از فوکویاما آغاز کنیم. همه آنچه را پیش‌شرط‌های تقویت ظرفیت‌های سه‌گانه می‌توان تلقی کرد، اصلاحات نهادی را شکل می‌دهند. این اصلاحات نهادی استثناهایی در تاریخ هستند. این اصلاحات در شرایط فقر شدید یا تفرقه سیاسی دشوار است. فوکویاما با نوشتن این عبارت که «جوامع در طول تاریخ از طریق حوادث تاریخی از این دام گریخته‌اند، رخدادهای ناگواری (هم‌چون جنگ) که اغلب محصول خوشایندی (هم‌چون دولت‌های مدرن) به دست داده‌اند. با این حال قطعی و بدیهی نیست که شاهین اقبال لزوماً بر شانه همه بنشیند.» (فوکویاما، ۱۳۹۳، ص. ۳۶) ما که قصد نداریم منتظر نشستن شاهین اقبال تاریخی بر دوش‌های ایران بنشینیم. البته به عنوان کسی که تأکید دارد «تاریخ مهم است» فکر نمی‌کنم به راحتی هم بتوان از شر میراث تاریخی بوروکراسی، حتی میراثی که فقط در هشت سال گذشته شکل گرفته است خلاص شد.
اگر جبرگرای تاریخی نباشیم، و هم‌زمان به اهمیت ایجاد تفاوت‌های کوچک در مسیرهای تاریخی اعتقاد داشته باشیم، می‌توانیم به دگرگونی‌هایی بیندیشیم که روزی در بزنگاهی تاریخی تفاوت‌های بزرگی ایجاد می‌کنند. ضمن آن‌که آگاهی‌های تاریخی ما می‌تواند روند شکل گرفتن تاریخی تفاوت‌های بزرگ را تسریع کند. شاید در عصر آگاهی‌های فزاینده، لازم نباشد پانصد سال منتظر شکل گرفتن تفاوت‌های بنیادین میان خروجی‌های آرایش‌های نهادی ایجاد شده در آمریکای لاتین و اروپای غربی باشیم. تجربه کشورهای تازه صنعتی شده نشان می‌دهد تسریع فرایند تغییرات نهادین در بازه‌های زمانی کوتاه‌مدت‌تر امکان‌پذیر است. در چنین فضایی از بیم و امید، چه راهکارهایی پیش رو قرار دارند؟
«آگاهی فزاینده» اولین گام است. از آن دسته‌ای نیستم که تصور می‌کنند می‌شود مسیرهای طی شده توسط بوروکراسی سنگاپور یا کره جنوبی را بررسی کرد و با کپی کردن آن‌ها در بستر ایران به بوروکراسی وبری مولد توسعه اقتصاد رسید. اما به همین ترتیب معتقدم مجموع دانش موجود درباره اصلاحات نظام اداری، ملزومات و سیاست‌های اجرایی لازم برای اصلاحات اندک است. به واقع شناخت آکادمیک و بالاخص تطبیقی از روندهای اصلاحات طی شده در کشورهای توسعه‌یافته و در حال توسعه، و موانعی که پیش رو داشته‌اند بسیار اندک است. یک شاخص ساده، جست‌وجوی عبارت «نظام اداری» در پایگاه اطلاعاتی «پژوهشگاه علوم و فناوری اطلاعات» ایران است. بر اساس این شاخص، پایان‌نامه‌های آکادمیک را شاخصی از سطح دانش موجود تلقی می‌کنیم. جمعاً ۴۷ عنوان پایان‌نامه که در عنوان آن‌ها عبارت «نظام اداری» وجود دارد در این پایگاه ثبت شده است. از این تعداد فقط یک مورد پایان‌نامه کارشناسی ارشد درباره نظارت قضایی بر نظام اداری در ایران و فرانسه وجود دارد. بقیه عناوین نیز نشان می‌دهند هنوز سطح دانش موجود درباره ابعاد مختلف اصلاحات بوروکراتیک اندک است. افزایش آگاهی نسبت به اصلاحات نظام اداری و بالاخص دانش حاصل از مطالعات مقایسه‌ای، و یافتن راهی برای پیوند دادن پژوهش و سیاست‌گذاری برای اصلاحات نظام اداری ضروری است.
گام دوم، شکل دادن به اجماع سیاسی برای اصلاحات اداری است. همان از هم‌گسیختگی‌هایی که از آن یاد شد، مانع از شکل‌گیری اجماعی فراگیر هستند، اما شکل‌گیری اجماعی میان مجموعه افراد محدود اما تأثیرگذار، بالاخص در سطح دولت، گام مؤثری برای اصلاحات است.
گام سوم، تلاش برای شکل دادن رویه‌های در جهت تحقق بوروکراسی وبری است. از سرگیری آزمون‌های استخدامی، بازتعریف شرح وظایف پست‌های سازمانی، تخصیص اعتبارات و بودجه‌ها بر اساس عملکردها، و گشودن راه‌هایی برای تأثیرگذاری بیشتر جامعه مدنی در نظارت بر بوروکراسی، از جمله راه‌های اصلاحات است. اصلاحات حقوقی هم باید صورت گیرد. این اصلاحات حقوقی نیازمند تولید دانش و مجموعه‌ای از آسیب‌شناسی‌های بسیار دقیق است که مبتنی بر وضعیت نظام اداری ایران باشند، در غیر این صورت به سرنوشت قانون مدیریت خدمات کشوری که اتفاقاً این روزها در جریان بررسی است دچار خواهد شد. این قانون به استناد گزارش‌های مرکز پژوهش‌های مجلس شورای اسلامی و نقدهایی که در متون دیگر بر آن وارد شده، بر مبانی‌ای استوار است و از پیش‌فرض‌هایی بهره می‌گیرد که درباره صحت و تناسب آن‌ها تردیدهای بسیاری هست.
در کنار اصلاحات مستقیم در نظام اداری، تقویت کیفیت در نظام آکادمیک ضروری است. ورودی‌های انسانی بوروکراسی‌های مدرن عمدتاً خروجی‌های دانشگاه هستند. بحران کیفیت در نظام آکادمیک تأثیری قاطع بر وارد شدن بوروکراسی به چرخه‌های ناکارآمدی دارد. هم‌چنین جامعه ایرانی به عزم جدی برای تولید داده‌های قابل اتکا برای ارزیابی واقع‌بینانه و متناسب با روح مدیریت مدرن از خصایص مختلف جامعه و زیرسیستم‌های مختلف نیاز دارد. سازمان و برورکراسی مدرن بدون داده‌ها و اطلاعاتی که بتوان بر مبنای آن‌ها دنیا را شناخت و سیاست‌گذاری کرد، خلق نمی‌شود و کارکردهای مورد انتظار را نخواهد داشت.
اصلاحات اداری و تقویت ماشین دولت، می‌تواند اولین اولویت ساختاری دولت یازدهم و دولت‌های بعدی باشد. چپ یا راست بودن، اصلاح‌طلب یا اصولگرا بودن دولت‌های امروز و فردا، در شرایطی که اصلاحات دستگاه بروکراتیک صورت نگیرد، در بهترین حالت فقط بر شدت شیب حرکت‌های مخرب توسعه‌ای تأثیر می‌گذارد و تأثیری بر حرکت معنادار به سوی بهبود وضع موجود نخواهد داشت. خواست دموکراتیک داشتن خوب است، اما بدون تلاش سازمان‌یافته برای سازمان‌دهی دولت، هیچ دموکراسی‌ای آن قدر کارآمد نخواهد بود که مشروعیتی پایدار فراهم آورد و آن‌قدر دوام یابد که نهادهای دموکراتیک را نهادینه سازد. شاید پاندول تاریخی ایران مدرن فقط بعد از آن‌که نظام اداری خصایص دستگاه بروکراتیک مدرن نسبتاً وبری را تجربه کرد، رو به سوی ثبات برود، و تا پیش از آن سیر قهقرایی دلزدگی‌های سیاسی توده که دائم میان قطب‌های متضاد سرگردان می‌شوند ادامه یابد. جامعه و نظام‌های سیاسی ایران مدرن به مدد فراوانی منابع و وارد کردن فشارهای مخرب بر سرمایه‌هایی که باید صرف توسعه پایدار می‌شدند، بقای نیم‌بند خود را تداوم بخشیده‌اند، اما در عصر رقابت‌های فزاینده، شهروندان مطالبه‌گر، و کمیابی منابع، به سازمان‌دهی مجدد برای استفاده مؤثر از منابع نیاز دارند. سرنوشت آینده ما، به آینده اصلاحات بوروکراتیک گره خورده است. خورشید دموکراسی از مشرق اصلاح بوروکراسی طلوع می‌کند.
منابع
فاضلی، محمد. (۱۳۹۲) «چیستی سیاست اعتدال‌گرا: اولویت ساختار بر کنش.» مهرنامه، سال چهارم، مرداد ۱۳۹۲، صص. ۷۵-۷۲.
فوکویاما، فرانسیس. (۱۳۹۳) «در پایان تاریخ هنوز دموکراسی ایستاده». اندیشه پویا، شماره هفدهم، صص. ۳۶-۳۵.
Painter, Martin. & Pierre, Jon. (2005) Challenges to State Policy Capacity: Global Trends and Comparative Perspectives .Palgrave.